国研-世行报告（1）丨以提升全要素生产率为重点培育中国经济增长新动能

改革开放以来，全要素生产率的快速增长是我国经济高速增长的主要动力之一。但受多重因素影响，2008年国际金融危机后，我国全要素生产率增速出现了明显下降，对经济增长的贡献也有所降低。培育中国经济增长新动能，须从提升全要素生产率着手。一是完善创新激励机制，加强知识产权保护，促进技术前沿拓展。二是提升宏观政策质量，加强政策协调，强化逆周期性，降低经济波动幅度，保持经济平稳增长。三是进一步强化竞争政策的基础性地位，降低市场准入与退出门槛，深化价格改革，促进要素流动，理顺价格机制，提升资源配置效率。四是进一步打破市场分割，缩小行业间、地区间效率差异。五是深化对外开放，加快国际技术扩散，缩小与前沿国家生产率差距。

■陈昌盛 杨光普

中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在高质量发展阶段，经济增长的新动能将更加依赖科技创新和资源的高效配置。一方面，要实现物尽其用、人尽其才，资本、土地、人才等生产要素使用效率持续提高；另一方面，要保持技术水平不断提升，使科技创新成为经济增长的主要驱动力。只有如此，才能推动全要素生产率的持续增长，保证经济的持续增长和高质量发展。

我国全要素生产率变化基本事实和主要特征

值得欣喜的是，从2014年开始，我国TFP增速出现转折，暂时遏制住了持续下降压力，近三年都呈现小幅回升态势，但总体水平依然偏低（低于2%）的格局还没有改变。

整体看，与高速经济增长相对应，我国全要素生产率（以下简称“TFP”）保持了较快增长，而国际金融危机后增速呈现下降态势，对经济增长的贡献也有所降低，但近期出现企稳回升迹象。

1978—2017年间，我国TFP年均增速约为3.5%，对经济增长的贡献平均为36%。但2008年以后，TFP增速总体呈现下降趋势，对经济增长的贡献已下降至30%以下。2002—2007年期间，我国TFP平均增速达到5.06%，但2008年以后出现大幅下降，下降至2%以下。值得欣喜的是，从2014年开始，我国TFP增速出现转折，暂时遏制住了持续下降压力，近三年都呈现小幅回升态势，但总体水平依然偏低（低于2%）的格局还没有改变。此外，30多万家工业企业的微观数据也呈现同样态势，2008年以前工业企业的TFP都在快速提升，随后TFP增速则出现明显下降。

一是从国际比较看，我国TFP与发达国家差距已逐步缩小，但与其总体水平差距仍然较大，而且近几年向前沿国家靠近的步伐有所放缓。改革开放以来，我国TFP与美国的差距已从1978年占美国的31%已上升至2014年的43.3%。但我国与发达经济体整体的绝对差距依然明显，截至2014年，日本、法国、德国、加拿大、澳大利亚的TFP分别为美国的71.1%、95.3%、93.0%、78.1%、82.1%，大致相当于中国的2倍。值得高度关注的是，国际金融危机之后，我国TFP的追赶步伐减慢。2009年以来，我国TFP与美国的比值始终保持在43%左右，没有进一步提高。

二是从行业比较看，不同行业之间的TFP差距总体呈现扩大趋势，而且过去TFP增长较快的行业近年来增速也明显放缓。过去很长一段时间，三次产业中第二产业全要素生产率增长最快，1980—2013年平均增速接近4%，总体上是第三和第一产业的2倍。其中，制造业增长最为迅速，同期TFP年均增长4.5%，高出采掘业、电气水和建筑业3个百分点左右。在第二产业内部，电子及通信设备和交通运输设备制造业的TFP增长最快，1980—2013年平均增速分别达到11.6%和7.9%，明显高于其他行业，而石油和天然气相关行业则出现负增长。在第三产业内部，金融保险业TFP增长最快，1980—2013年平均增速达到5.0%，高出交通运输、批发零售餐饮业和其他服务业3个百分点以上。但从2011年开始，第二产业TFP增速出现明显放缓，已经降至2%以下，虽然同期第三产业和第一产业的增速也有所放缓，但幅度没有制造业大，当前制造业TFP增速已经低于农业和服务业。

三是从行业内不同企业的比较看，行业层面平均TFP增长放缓的同时，不同企业之间的差距也在逐年扩大，前沿企业与其他企业间的差距扩大态势尤为明显。从中长期看，各行业处于技术前沿企业的TFP增长相对较快，而行业内很多企业TFP增速大幅放缓甚至停滞，前沿企业与其他企业特别是落后企业的差距在持续扩大，导致行业整体的TFP增速放缓。基于规模以上工业企业数据，对比2004—2008年与2009—2013年两个时间段各行业内的生产率差距，结果显示，在39个细分行业中，有38个行业的企业间TFP差距都在扩大。

四是从区域比较看，不同区域TFP增速均有不同程度下降，且地区间差距有扩大趋势。金融危机之后，各地区TFP增速普遍下滑。2010—2015年期间，东部地区TFP增速由4.86%降至1.37%，中部地区由4.56%降至1.53%，西部地区由3.89%降至0.03%，东北降幅更甚，一度出现负增长。与此同时，地区间TFP差距也在进一步拉大。从2005年开始，东北地区TFP增速就始终处在全国平均水平以下，而且2010年以后降幅最明显；西部地区下降幅度次之，2013年以后TFP追赶步伐明显放缓，与东部和中部的差距有所拉大；中部情况较好，而且与东部地区的差距缓慢缩小。值得注意的是，2015年东部TFP增速小幅回升，东北止跌回升，表明全国平均TFP增速持续下滑的态势有所改善。

我国全要素生产率增速放缓与分化的原因

从国际上看，各国的TFP增速都有明显的波动周期特征，研判TFP不能仅看短期数量的变化，重点是要分析阶段性变化，把握其增长态势。

2002—2007年期间，我国TFP年均增速5%，而2008年以后年均仅增长1.5%左右，增速降幅约3.5个百分点。初步测算，增长阶段转换因素可解释约2.0—2.5个百分点，主要是因为随着中国发展阶段的提升，总体技术水平与前沿的差距缩小，技术追赶的空间收窄，追赶难度也在不断提升；周期性因素可解释约0.3—0.5个百分点，主要发达经济体同期也出现类似幅度的TFP增速下降；剩余的大约0.7—1.2个百分点，主要由行业间、行业内、地区间资源错配以及技术扩散受阻所致。从国际经验看，弥补这一部分增速缺口，将是我国提高全要素生产率的主战场。

（一）阶段性原因

历史经验表明，随着经济发展水平提高，TFP增速将出现规律性放缓。当人均GDP达到10000国际元后，TFP会逐步从较高增速降至较低增速，与中速增长相适应的增速大致在2%左右。比较成功的追赶型经济体，如日本和韩国，在类似发展阶段TFP增速均明显下了一个台阶，而且随着人均GDP提高，增速还会进一步下降。对比不同经济体追赶的经验和教训，能否实现从高速增长向中高速增长的顺利过渡，关键在于是否能够持续提高TFP。如果一个经济体的TFP增长失速，最终将面临债务高企，投资回报下降，资产泡沫、汇率贬值等冲击，经济将难以稳定在中高速增长水平。

（二）周期性原因

TFP的核算，对资本存量变动很敏感，具有明显顺周期性。通常经济景气时期，TFP增长较快，反之亦然。从国际上看，各国的TFP增速都有明显的波动周期特征，研判TFP不能仅看短期数量的变化，重点是要分析阶段性变化，把握其增长态势。1978年以来，我国大体上经历三轮比较大的周期，最近一个周期大体上和国际金融危机之后主要经济体的周期波动同步。2008年以后，主要经济体的增速均有所放缓，期间，美国、日本和欧元区主要经济体的TFP增长均有不同程度放缓，平均放缓程度为0.5个百分点。由于我国已经深度融入全球化，加之经济周期大体同步，粗略估计，2008年以来我国TFP增速下滑，周期性因素贡献了0.3—0.5个百分点。

（三）结构性原因

从微观层面看，我国TFP增速放缓与分化还与以下几个结构性因素有关。

一是缺乏竞争的行业TFP增速总体较低。1980—2013年期间，TFP增速最低的是石油开采和加工，平均增速低于-5%，属于垄断行业；其次是水、燃气、电力的生产供应，平均增速在2%以下，属于存在行政准入限制行业；食品、服装、家具等消费品制造业和金属加工、农副产品、塑料制品等初级产品制造业，平均增速介于2%—5%之间；计算机通信设备、仪器仪表制造、专用设备制造、医药制造等高新技术产业的TFP增长较快，平均增速介于5%—10%之间。可见，在自然垄断和准入限制比较严的部门，国有企业比重往往较高，缺乏有效竞争机制，高生产率企业进入存在壁垒，低生产率企业缺乏退出机制，行业内资源难以有效整合，TFP提升受到明显制约。

二是部分行业内要素流动和再配置对TFP净提升作用明显减弱甚至消失。对于某一个行业而言，高生产率企业进入、低生产率企业退出和企业间要素流动是生产率提高的重要来源，但近年来部分行业内部要素流动和再配置对TFP的贡献明显减弱甚至消失。以制造业为例，将TFP增速分解为企业间要素流动、新企业加入、旧企业退出和现有企业效率提升等四方面的贡献，结果发现，1998—2007年我国制造业TFP提升主要是新企业加入和现有企业效率提升带来的；而在2007—2013年，新企业加入的贡献几乎消失，其原因是新加入者减少或多数新加入企业的生产率在行业平均水平之下。特别是大量低效和无效的“僵尸企业”的存在，占有大量经济资源而不产生效益，严重拖累了效率提升的步伐。

三是先进技术和管理方式的扩散减缓。近年来，全球TFP增长都有所放缓，行业间和行业内不同企业之间的差距却在明显拉大。同时，OECD（2016）的研究显示，全球前沿企业的TFP仍保持了较快增长，但大量其他企业的TFP增速则明显放缓。这说明，除了技术进步放缓外，前沿企业的技术向其他企业扩散的速度也在放缓。与传统工业不同，现代技术和管理方式的传播更多带有服务化性质，不可编码的知识往往在一个较小的范围内交流，外部模仿和复制的难度更大，这一定程度上能够解释部分行业尤其是开放程度不足的领域，国内前沿与全球前沿仍存在明显差距。同时，由于知识产权保护执行不到位，企业转型升级不确定性上升，技术拓展的步伐也就相应放缓。

四是大量低效投资拉低TFP。我国的人均资本质量总体上与前沿经济体有差距，仍然需要保持一定的资本积累速度。但在地方和国企广泛存在预算软约束和道德风险的情况下，国际金融危机之后，部分领域过度投资、造成产能过剩的现象十分突出。研究表明，地方政府直接或通过国有企业间接投资，多数投向生产率较低的行业，拉低了投资效率，加剧了产能过剩和债务风险。更重要的是，地方政府和国有企业占用大量资源，一定程度上也挤占了高效率部门的空间，导致资金、土地等资源出现严重错配，拉低了整体的TFP。

提升全要素生产率，培育中国经济增长新动能的思路与重点方向

提升发展质量，本质是要提升资源配置效率和全要素生产率。完善创新激励机制；提升宏观政策质量；进一步强化竞争政策的基础性地位；进一步打破市场分割；深化对外开放。

培育高质量发展阶段中国经济增长的新动能，重点是要解决发展质量不高的问题，解决不平衡不充分发展的问题，在追求量的增长的同时更加重视质的问题，在质的大幅提升中实现量的有效增长。提升发展质量，本质是要提升资源配置效率和全要素生产率。

针对伴随发展阶段提高出现的TFP增速下降，应以重建激励机制、增加各行业的研发投入、提升各行业自身的技术水平等为重点，解决创新激励不足、技术进步不快、人力资本不够、产品附加值不高等问题，促进新技术新产业新模式与传统产业融合发展。

针对伴随经济周期波动出现的TFP增速下降，应以提升货币政策、财政政策、预期管理等宏观政策质量、加强政策协调等为重点，降低经济波动的频率和幅度，强化宏观政策的逆周期性，避免经济大起大落。

针对结构性因素导致的TFP增速下降，要以纠正资源错配、资源配置效率为重点，继续深化供给侧结构性改革，完善制度环境，着力解决我国经济运行中普遍存在的准入壁垒、退出不畅、要素流动限制、价格信号传递受阻等问题，促进进入与有效退出并重，实现前沿拓展与技术扩散并重，缩小行业内、所有制间、行业间、地区间、国际与国内的生产率差距。

一是完善创新激励机制，加强知识产权保护，促进技术前沿拓展。重塑知识型劳动力激励机制，激发科研人员创造力，加快科研成果转化和应用。加大产学研用协同发展力度，加大传统部门对数字经济的适应能力。强化知识产权保护，提高对侵权行为的惩戒力度和执行力度，鼓励合法有偿的知识产权交易和使用。顺应城市化规律，加快落实各项与非户籍常住人口落户相关的政策，发挥人才的集聚效应，提升知识密度，促进理念的碰撞和知识的溢出。鼓励大学的多元化发展，丰富人才结构，提升人力资本质量。加大职业培训力度，鼓励终身学习机制，促进劳动力技能与时俱进。

二是提升宏观政策质量，加强政策协调，强化逆周期性，降低经济波动幅度，保持经济平稳增长。要适时转变财政政策思路，由“减税与增支并重”转变为“减税的同时兼顾财政支出结构调整”，由“高税率、低征收率”转变为“低税率、高征收率”，加强对财政补贴政策的评估，减少一些领域低效率的财政补贴，提升财政政策的质量。提高中央银行的独立性和货币政策的透明度，着力解决货币政策传导机制不畅问题，处理好货币政策调整与“去杠杆”工作之间的关系，把握好宏观审慎与微观监管之间的关系。降低央行与市场之间、央行与央行之间的沟通成本，进而协调成本。加快构建制度化的预期管理体系，充分开发和利用各种预期管理工具，跟踪市场预期变化，明确预期管理的主体和市场沟通主渠道，及时做好政策调整和市场沟通工作，提升预期管理工作的质量，降低政策的执行成本。同时，加强宏观政策的国内协调和国际协调，把握不同政策的最佳窗口期，合理搭配不同的政策，以达到最优的宏观调控目标。

三是进一步强化竞争政策的基础性地位，降低市场准入与退出门槛，深化价格改革，促进要素流动，理顺价格机制，提升资源配置效率。全面实施市场准入负面清单制度，放宽行业准入限制，逐步放开军工、电力、民航、电信、石油、供销、农垦、铁路等行业的准入限制，清除各类隐性进入壁垒，降低行业或者行业内部分环节的准入门槛，允许民间和境外资本进入，鼓励各类企业参与竞争。以资源能源产品、公用事业和公共服务价格改革为重点，进一步深化垄断行业的价格改革，尤其是电力、石油天然气、铁路、公路等行业的价格改革，进一步理顺价格机制。能够放开的竞争性领域和环节价格，稳步放开由市场调节；保留政府定价的，建立健全成本监审规则和定价机制，推进科学定价。对涉嫌价格垄断行为及时启动反垄断调查，依法查处达成实施价格垄断协议、滥用市场支配地位等行为，纠正滥用行政权力排除限制竞争的规定和做法。尽快启动修改《公司法》《破产法》《上市公司重大资产重组管理办法》《劳动法》《失业保险条例》等有关资产处置、债务清偿等方面的法律法规，降低企业退出门槛，尤其是减少低效产能和“僵尸企业”退出障碍，为企业破产清算、重组并购、注销退出、劳动力再就业、其他生产要素的重新配置创造更加便利的制度条件。

四是进一步打破市场分割，缩小行业间、地区间效率差异。以完善劳动就业法律制度为抓手，打破城乡、地域、行业分割和身份、性别歧视，依法保障平等就业；着力破除城乡二元结构制约，完善农村产权制度，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。促进城市和农村的要素资源双向流动，提高农业生产规模化经营程度，提升农业生产综合效率。完善行业监管，增加对新技术、新模式与传统部门融合的包容度，促进先进技术和管理经验跨行业流动，激发传统行业焕发新活力。进一步加强统一市场建设，促进区域间分工合作，减少重复建设和恶性竞争，压缩低效率企业存在空间。

五是深化对外开放，加快国际技术扩散，缩小与前沿国家生产率差距。通过实施《外商投资法》，进一步放宽外商投资准入，灵活处理外资企业基层党组织的设立与管理，进一步扩大开放，特别是信息、金融、文化、教育、体育、医疗等服务业的开放，提高贸易和投资便利化水平，促进国际和国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，实现以开放促竞争，不断提升我国经济运行的整体效率。坚持真实和审慎原则的前提下，鼓励国内企业走出去，尽可能参与全球价值链分工，努力提升全球价值链位势，推动我国产品和技术向全球中高端迈进。

（陈昌盛，国务院发展研究中心宏观经济研究部部长、研究员；杨光普，国务院发展研究中心宏观经济研究部副研究员）

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